在双边关系中，向来是一场筹码、要价之间的“礼尚往来”。日前，被终止14年的美国牛肉进口，终于重启。

对中国来讲，放开美国牛肉的进口是缓解中美贸易摩擦的筹码。对美国而言，美国牛肉重返中国只是敲门砖，承担着进一步打开中国市场的重任。

专家表示，放开美国牛肉进口是个多赢的事情，一方面缓和中美矛盾，另一方面我们对高品质农产品的需求很大，对解决我国牛肉短缺、缓解草原压力、保护环境也有益处。但对国内牛肉生产企业也会带来一定影响，如何在开放的同时保护国内产业也是业界关注的重点。

25亿市场

自2003年因“疯牛病”禁止美国牛肉进入中国，时隔14年，美国牛肉重返中国市场。

6月23日，首批由中国官方检验检疫合格的进口美国牛肉在北京天竺海关查验中心通关，这是《中美经济百日计划》（以下简称“百日计划”）早期收获的落实。

今年5月，中美公布百日计划取得的早期收获，其中第一条便是中方尽快允许进口美国牛肉，最迟不晚于今年7月16日。同时，美方最迟不晚于2017年7月16日发布拟议规则，以尽快实现中国禽肉出口美国。

“美国牛肉满足国内消费升级的需要，也满足了中美贸易平衡中美方的长期诉求。”中国世界贸易组织研究会常务副会长霍建国在接受《中国经营报》记者采访时表示

随着收入、生活质量的提高，在食品方面消费升级的需求有着突出表现，人们追求更安全、更便捷、更高营养的食品，国内对牛肉的需求也呈增长趋势。

据农业部统计，2016年我国牛肉消费量超过800万吨，市场规模达到3600亿元。然而2016年全国牛肉产量为717万吨。这个“缺口”对全球牛肉生产商来说可是一块大蛋糕。目前，中国是全球牛肉第二大进口国，2016年进口量达到82.5万吨。

“我国牛肉需求的缺口比较大，国内产量远不能满足消费者对牛肉的需求。我国每年的牛肉产量700万吨，人均占有5.3公斤牛肉，世界平均水平是人均占有10公斤牛肉，一些发达国家可以达到30~40公斤的人均占有量。这种供不应求的局面短时间很难改变，就要借助于进口。”中国畜牧业协会牛业分会会长许尚忠告诉《中国经营报》记者。许尚忠说，我国每年牛肉市场需求大致是1000万吨，200余万吨要依赖进口，其中官方进口60万吨，要加大监管，打击走私。

根据美国方面提供的数据，中国的牛肉进口额从2012年的2.75亿美元增长至2016年的25亿美元，成为世界上增长最快的牛肉进口市场。

早有准备

据知情人士透露，牛肉进口问题一直是中美之间谈判的焦点，也是美方关注的热点。在这次协议达成之前，中美双方已经过多轮沟通，中方也做了详细论证，实际已经具备放开美国牛肉进口的基本条件，这是个水到渠成的问题。

“中美谈判中多次涉及牛肉问题，中方还承诺过可以通过政府采购协议，双方曾有过突破的可能，但因为全面合作的问题，没有如愿以偿。”一位熟悉中美谈判情况的人士告诉本报记者。

据权威人士透露，前年质检总局就在对美国牛肉进行风险评估。过去禁止美国牛肉进口，美国农业部、美国驻华大使馆等官方部门多次向我国主管部门提出申请，希望能够放开美国牛肉进口。

“风险评估首先是专家进行风险评估，根据国际动物卫生组织（OIE）的公开数据，得出一个纸面评估，再派专家到美国实地考察，从运输到加工多个环节进行评估。”该人士表示，“会关注两个重点环节，一个是饲料，一个是用药，不能够使用瘦肉精。评估后得出报告，根据报告对美国进行反馈，美方根据我们的要求进行整改、再反馈，最终要符合检验检疫的要求，比如微生物指标、药物残留指标、瘦肉精等，再确定议定书版本。”

一位熟悉检验检疫工作的人士告诉《中国经营报》记者，“由于是首次进口，标准会更严格一些，抽样比例更高。比如第一批进口可能是100%采样，经过几次之后，没有检出违禁东西，就会变成30%、甚至10%。”

天天果园是首批进口并销售美国牛肉的电商平台，其生鲜采购负责人计青在接受《中国经营报》记者采访时表示，美国牛肉的进口流程为，第一、美国牛肉供应商生产、出库后，美国检验检疫机构进行出口检测，FSIS颁发卫生证书，出关、上飞机、飞往中国；第二、抵达中国、入关，进入中国出入境检验检疫机构检查，通过检验检疫，中国出入境检验检疫部门出具入境货物检验检疫证明（CIQ）；第三、获得CIQ后，商家方可将美国牛肉进行入库、售卖等相关动作。

适度保护

解禁的同时，对国内相关产业的冲击影响备受关注。

根据中国质检总局要求，美国输华牛肉必须来自不超过30月龄且具备完善可追溯记录的健康牛只，牛肉中不得含有中国法律法规禁止的非天然产生的兽药、促生长剂等，包括莱克多巴胺（瘦肉精）等。

从级别上看，按照美国农业部（USDA）的分级方式，美牛分8个质量等级：特优（Prime）、特选（Choice）、优选（Select） 、 标准 （Standard）、商用（Commercial）、可用（Utility）、切碎（Cutter） 和制罐 （Canner）。按照中国的要求，仅有大部分的高质量无瘦肉精美牛才能进入中国。按照此前美国媒体援引专家估计，只有10%左右的美牛符合中方此次设定的标准。

从天天果园的售价来看，以标注为USDA Prime（美国农业部最佳级别）的进口美国牛排为例，售价在138~178元（每200g）。

针对此前传言美国牛肉价格低廉，好吃又便宜，会对中国牛肉产业造成冲击的问题，许尚忠表示，像西冷、牛柳、上脑等美国进口的牛肉售价在200元左右（每公斤）。因为价格上没有优势，所以对国内牛肉生产商不会造成多大冲击。

多位受访专家表示，由于进口的美国牛肉等级高且需要空运，价格上不占优势，也不会贸然提升总进口规模。竞争主要会在我国的主要牛肉进口国之间展开，美国牛肉可能会挤占澳大利亚、巴西、新西兰等国的牛肉市场，对中国牛肉市场的影响没有想象中大。

“这次要求美国牛肉必须来自30个月以下的可追溯健康牛只，不能有瘦肉精，而且美国牛肉是谷饲牛肉，口感会更好。澳洲、巴西等地的牛肉多是草饲，且各个年龄段都有。”

“高要求和高价格拉开竞争间距，对国内产业的直接冲击会有所缓解。”霍建国表示。

在如何平衡贸易、适度保护国内产业方面，霍建国认为，其实可以用一些技术手段去保护，例如加强对进口牛肉的检测，如果技术不达标，要阶段性限制，责令其整顿提高，这些手段都可以延缓进口态势。订单量的下降会影响到进口量的下降，如果完全不限制，更多企业选择进口产品，一旦消费成风，进口量可能会激增。

许尚忠表示，美国牛肉进口会挤压走私空间，也能倒逼本土肉牛养殖业提升效率、降低资本，消费者也会有更多选择。

“牛肉是个大家关注的问题，但是在平衡贸易方面作用没有那么大，首次进口美国牛肉4个多亿，之后再进口，这个量也是有限的。中美之间的贸易逆差是产业结构导致的，解决贸易平衡最终还是要靠投资，扩大直接对美投资，把一部分有竞争力的产品转移出去。”霍建国说。

历史博弈

“特朗普比较注重实际利益点，牛肉作为谈判筹码，中方进口美国牛肉，美国进口我们的鸡肉，我们消减了贸易赤字，你得放开技术产品的出口限制。”霍建国表示。

对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉在接受《中国经营报》采访时表示，中美双方谈判的焦点，美国一向关注贸易逆差的问题，而中国则是希望美国放松对中国高科技产品的出口管制、对美投资受到国家安全审查等问题。

专家表示，国与国之间在发展中解决问题，谈判就是各有诉求，谈判的结果基本上是各自要做出一些让利。

“牛肉只是一个受关注的商品，但在贸易平衡方面，靠放开牛肉市场是解决不了问题的。”霍建国表示，这次放开美国牛肉进口，美国认为中方是个积极的态度，对解决贸易逆差有些信心。而中方追求战略平衡，希望通过这么一个过渡性协议，缓和中美矛盾，奠定一个过渡期，有利于中美双方进一步沟通、全面展开合作。

这与美日贸易摩擦相似，双边贸易谈判中，利用市场筹码、贸易保护措施等，交换其他国家的开放。

1988年美国导入超级301条款，就是针对日本的汽车出口的，该条款规定，确定“不公平”的贸易对象国家和行为后，如果不加以改善的话将实施制裁。美国以基于超级301条款的制裁为武器，一直要求日本实施自主的进口限制等。

屠新泉告诉本报记者，美国在汽车、半导体、钢铁等行业对日本限制出口，使得日本不得不限制自己的汽车出口，或者扩大对美国的汽车进口。

“日本农产品市场不开放，但日本希望把丰田汽车销往美国，最后美日的协议方案是，美国允许日本在美国本土投资建厂，日本也适当开放了农产品市场，包括当年美国销往日本的大米、香蕉、牛肉等都曾有过贸易摩擦。”霍建国说。

屠新泉认为，不只双边谈判，WTO、TPP都有类似的情况，这种筹码交换不像双边谈判那么直接、有压迫性，但也可以利用市场为筹码，交换其他领域的开放。